Децентралізація є одним з основних пріоритетів уряду та президента. Вона включає ряд аспектів – створення територіальних громад через механізм добровільного об’єднання, передача значних повноважень та фінансових ресурсів від органів державної влади до органів місцевого самоврядування, адже теоретично вони краще знають потреби своїх громад.
Фінансова децентралізація
Для забезпечення фінансової спроможності органів місцевого самоврядування в контексті децентралізації, наприкінці 2014 року, Верховна рада прийняла зміни до податкового та бюджетного кодексів, які суттєво змінили фінансову базу органів місцевого самоврядування.
На рівень місцевих бюджетів було передано ряд нових надходжень, зокрема це введення місцевого податку на нерухомість, 5% акциз з роздрібного продажу тютюнових та алкогольних виробів, 80 % екологічного податку, 10% податку на прибуток підприємств для обласного бюджету, окрім того були запроваджені відрахування з державного бюджету на користь місцевих – галузеві субвенції. Зокрема були запроваджені освітня, медична та субвенція на підготовку робітничих кадрів з яких зараз фінансується основна маса видатків в цих сферах.
Для забезпечення виплат по субвенціям, до державного бюджету вирішили вилучити частину Податку на доходи фізичних осіб (ПДФО), який до цього залишався в громадах і був бюджетоутворюючим податком. Його утримують з заробітних плат працюючих громадян на відповідній території. До прикладу серед міст обласних центрів надходження від ПДФО в 2014 році складали від 30 до 50% всіх надходжень.
В результаті змін до законодавства ставка надходжень від ПДФО до місцевих бюджетів була зменшена в результаті чого обласні бюджети втратили – 40% надходжень від ПДФО, міста обласного значення та Київ втратили 20 % надходжень. Державним бюджетом на 2015 рік передбачено надходжень від ПДФО в розмірі 42 млрд грн, що складає близько 10% всіх доходів держбюджету.
Однією з найважливіших змін до бюджетного кодексу стала зміна, що передбачає можливість зберігати зекономлені кошти на кінець звітного року на рахунках органів місцевого самоврядування і використовувати їх наступного року. Таким чином у місцеві чиновники отримали мотивацію заощаджувати. Раніше громадяни могли бачити, як асфальт кладеться взимку або в дощ – в умовах абсолютно до цього не пристосованих, це відбувалося саме через необхідність списати кошти з рахунків до кінця року. Тепер така пагубна практика повинна відійти в минуле.
Ще однією новацією про яку слід зазначити – це можливість розміщувати тимчасово вільні кошти спеціального фонду місцевих бюджетів в комерційних банках. З однієї сторони це вирішує проблему затримки виплат з казначейства, з іншої сторони позбавляє можливості місцеву владу отримувати безвідсоткові кредити на покриття тимчасових касових розривів.
Загалом очікується, що в результаті фінансової децентралізації за 2015 рік місцеві бюджети додатково отримають 39,3 млрд грн. За перший квартал 2015 року до місцевих бюджетів надійшло додаткових 5,5 млрд грн. Чи призведе зміна правил гри в бюджетній сфері до істотних дисбалансів ми побачимо за результатами шести та дев’яти місяців 2015 року. Наразі складається враження, що місцеві бюджети отримають таки більше плюсів ніж мінусів за результатами фінансової децентралізації.
Адміністративна децентралізація
Урбанізація є об’єктивним процесом, люди покидають маленькі села та селища заради більших територіальних одиниць, що спроможні надавати вищий рівень послуг і відповідно відкривають нові можливості для громадян. Зменшення кількості населення на рівні сіл селищ, районів та маленьких міст створює виклики для органів місцевого самоврядування. Зменшення кількості платників податків означає зменшення надходжень до місцевих бюджетів, на рівні селищ та малих містечок це виливається в незаповненість шкіл, відсутності якісних медичних послуг, розбиту інфраструктуру. Одним з варіантів відповіді на ці виклики є створення умов для укрупнення територіальних громади і надання їй повноважень та ресурсів для виконання власних та делегованих повноважень. Таким чином можна досягнути оптимізації кількості адміністративного персоналу та об’єктів, що надають соціальні послуги, в результаті об’єм коштів, що припадає на один такий об’єкт – школу, поліклініку, ЦНАП зросте і відповідно якість послуг повинна вирости.
Можливості для об’єднання були створені через прийняття законів про «Про засади державної регіональної політики», «Про добровільне об’єднання громад», «Про співпрацю територіальних громад з утримання об’єктів, які стосуються життєдіяльності кількох громад», відкрились також регіональні офіси реформи які покликані допомогти громадам об’єднатись.
Можливості, що утворилися завдяки децентралізації можна показати на прикладі села. Раніше села отримували мінімум ресурсів. Тепер за умови об’єднання декількох сіл в одну територіальну громаду вони отримають статус міста обласного значення та перейдуть на прямі міжбюджетні відносини з державою і отримуватимуть в тому числі 60% ПДФО. Обласні державні адміністрації розробили план перспективного об’єднання громад області в якому окреслили найефективніші варіанти укрупнення територіальних громад. Ті громади які об’єднаються відповідно до плану отримають додатково підтримку від держави на розвиток інфраструктури. Проте слід зазначити, що об’єднання є добровільним а не примусовим, але громади, що не об’єднаються будуть мати об’єктивно менше ресурсів в порівнянні з об’єднаними громадами, що безперечно позначиться на якості життя її мешканців.
Контроль за владою на місцях
Збільшення ресурсу на регіональному рівні передбачає збільшення відповідальності, в тому числі перед власною громадою. Адже чиновники на місцях отримають більше повноважень приймати рішення, щодо використання додаткового фінансового ресурсу. Для того щоб зменшити можливості для зловживань потрібно здійснити дві найважливіші речі – це зробити інформацію про планування та використання коштів платників податків публічною та створити умови для залучення широкого кола стейкголдерів (зацікавлених осіб).
В 2015 році в Україні були прийняті законопроекти №0949 “Про відкритість використання публічних коштів”, № 2171 та 2172 “Про відкриті дані”, які закладають основу для висвітлення інформації про використання коштів платників податків на місцях.
Що стосується участі зацікавлених сторін в бюджетному процесі, то органи місцевого самоврядування можуть самі приймати відповідні рішення, щодо того як організувати цей процес. Є органи місцевого самоврядування які унормували процес залучення громадян до бюджетного процесу через прийняття Бюджетних регламентів, зокрема це Житомирська та Миколаївська обласні ради, міські ради Кіровограда, Козятина, Броварів, Переяслава-Хмельницького, Коломиї та інших міст.
“Бюджетний регламент” покликаний конкретизувати взаємовідносини між учасниками бюджетного процесу. Він повинен регулювати взаємовідносини міської ради з виконкомом, міським фінансовим органом, головними розпорядниками коштів, розпорядниками коштів нижчого рівня та іншими учасниками бюджетного процесу. Бюджетний регламент повинен містити деталізовані процедури звітності виконавчих органів про використання бюджетних коштів, процедури участі громадян в бюджетному процесі. На сьогодні до бюджетного регламенту громадські організації пропонують додати норми про необхідність створення бюджетного календаря та громадського бюджету. Бюджетний календар – це частина регламенту в якому зазначено деталізовані етапи бюджетного процесу, їх часові межі та механізми залучення громади на кожному з етапів. Громадський бюджет – бюджет адаптований для пересічних громадян. Центр політичних студій та аналітики об’єднавши зусилля з Європейською комісією, ПРООН та фондом “Відродження” створили програмне забезпечення “Відкритий бюджет”, що дозволяє органам місцевого самоврядування безоплатно створювати в електронній формі бюджетний календар та громадський бюджет. Такі кроки, спрямовані на підвищення підзвітності та прозорості органів державної влади покликані повернути втрачену довіру громадян до держави.
Наразі в своїй переважній більшості місцеві чиновники не зацікавлені залучати до обговорень бюджетних питань активну громадськість оскільки для більшості чиновників – це додаткове навантаження, для деяких – це ризики викриття неефективних рішень, що були прийняті раніше, а для окремих смертельна небезпека, що пов’язана з їх корупційними зловживаннями. Тільки спільними зусиллями активних громадян можна домогтися створення механізмів, що відкриють можливості широкому колу громадськості долучитися до вирішення проблем розвитку власних міст, та знаходити найефективніші рішення.
Публікація створена в рамках проекту “Створення та впровадження системи моніторингу виконання бюджетних коштів «Відкритий бюджет»“ , що фінансується фондом “Відродження”
Тарнай Володимир
