Забезпечення належного рівня доступу до публічної інформації центральними органами виконавчої влади, проблеми і складнощі у роботі розпорядників інформації із запитувачами, перехід від паперового до електронного документообігу, запровадження кращих світових практик в Україні, а також типові помилки та механізми врегулювання проблемних питань у даній сфері – про все це дискутували експерти у сфері доступу до публічної інформації та держслужбовці.

Олексій Кабанов: «Поширення інформації у форматі відкритих даних – це новий виток в еволюції у доступі до публічної інформації»

Заступник директора департаменту, начальник відділу права на звернення та отримання інформації Департаменту моніторингу інформаційних прав Олексій Кабанов зазначає, що доступ до публічної інформації – це найголовніший інструмент, який дає громадянину статус господаря в своїй країні і дозволяє контролювати владу. Проте, за словами експерта, аби цей інструмент працював, необхідна відкритість всіх органів державної влади. Органи держвлади мають продовжувати працювати над удосконаленням роботи з доступом до публічної інформації, а також поліпшували таким чином демократію.

«Порушень с сфері доступу до публічної інформації існує безліч. У 2018 році до Секретаріату надійшла велика кількість скарг в сфері доступу до публічної інформації – понад 4 тисячі. Незважаючи на це, з впевненістю можу сказати, що розуміння розпорядником інформації вимог шодо ЗУ «Про доступ до публічної інформації» вийшло вже на новий рівень, в порівнянні з попередніми роками. В першу чергу, це відображається в специфіці і складності порушень і в тому, що такі типові порушення, як порушення строків або неповне надання інформації – фактично вже вмерли. І це також позитивний показник розвитку нашої держави. Розвиток інтернет-технологій та смартфонів вимагає саме електронного варіанту інформації. Переважна кількість запитувачів надають перевагу саме електронним запитам. Дуже рідко надходять паперові запити – це все вже потроху відходить на задній план», – зазначає він.

За його словами, саме оприлюднення публічної інформації – є вкрай важливим і дієвим інструментом для в сфері доступу до інформації. Новим витком в еволюції щодо доступу до публічної інформації можна назвати поширення інформації у форматі відкритих даних.

«Таким чином, це дало поштовх до розвитку бізнесу, низки якісних інформаційних бізнес-проектів, ресурсів, які дозволяють за секунди часу отримати доступ до тієї інформації, на яку раніше ми могли чекати відповідь кілька днів, тижнів або й, навіть, місяців. Головною проблемою залишається низький рівень правової культури, який виражається в неготовності отримувати та розвивати знання про доступ до публічної інформації, переконаність у власній правоті трактування закону. Один із ключових моментів правової культури – це зловживання правовим інструментарієм закону «Про доступ до публічної інформації», в цілях створити проблеми розпоряднику інформації, паралізувати його роботу», – говорить Кабанов.

Як показує практика, найефективнішим інструментом вирішення всіх проблем залишається, по суті, просвітницька робота, як серед розпорядників, так і серед споживачів інформації. Тому інформаційна кампанія, спрямована на виховання і громадян, і розпорядників – вкрай важлива.

«Саме ставка на перевиховання свідомості населення з якісним інформаційним супроводом може бути саме тим поштовхом до досягнення розвитку держави в цілому і затвердження демократичних цінностей в Україні», – резюмує Кабанов.

Дарія Слизьконіс: «Основна проблема серед розпорядників інформації – нерозуміння, як виконувати закон»

Експертка Центру «Ейдос» Дарія Слизьконіс розповідає, що «Ейдос» займається дослідженням дотримання права на доступ до публічної інформації з 2012 року. 

За її словами, багато громадських організацій роблять дослідження, говорять про проблеми. Але всі бачать різні проблеми. Відповідно, розпорядники читають то негативні, то позитивні відгуки про ті чи інші відомства та структури.

«Не було довіри до того, що говорять ГО. Чому так сталося? Кожна громадська організація діяла за своєю методологією, будь-яке дослідження здійснювалося на її основі. Якщо одна організація досліджує, наскільки сумлінно розпорядники відповідають на запити, а інша організація – оцінює заяви та інформацію на сайті, тоді й отримуємо такі різні результати. Предмет дослідження – інший. І тому – і ті дані, і ті – є правильними, хоча і стосуються різних сфер. Саме тому виникла необхідність робити цей зріз за певним усталеним набором параметрів і виникла ідея розробити одну спільну методологію, яка б допомагала будь-якому громадянину, ГО або розпоряднику інформації взяти й перевірити, на якому рівні відбувається виконання закону», – розповідає експертка.

У 2016 році експерти Центру «Ейдос» розробили на базі офісу Уповноваженого з прав людини відповідну методологію.

«До нас також долучилися Секретаріат Уповноваженого, Центр «Демократії та верховенства права» та Інститут розвитку регіональної преси. Всі ці організації мали досвід з 2012 року активної роботи в цій сфері. Зокрема, Центр «Ейдос» активно моніторить надання відповідей на запити, займається моніторингом сайтів. Ці всі проблеми про оприлюднення інформації на офіційних сайтах,  забезпечення доступу в приміщення – мають інше коріння. Це не завжди банальне небажання. Тому ми вирішили дивитися, наскільки взагалі документи, які регулюють роботу розпорядника саме в цій сфері, відповідають закону. Буває, що в законі сказано, що рішення оприлюднюється не пізніше 5 робочих днів, а, наприклад, в регламенті міської ради – написано 10 днів, а в органів центральної влади це взагалі ніде не визначено ніде. Тобто, в законі є, а в положенні це може бути не зазначено. Також, якщо немає людини, на яку покладено функцію оприлюднювати протягом 5 днів, то ця інформація і не буде з’являтися на сайті. Закон є, але не прописана процедура, як його імплементовувати. Відповідно, в першому блоці методології якраз вивчаються, збираються всі документи (а у кожного розпорядника може бути абсолютно різний набір документів)», – каже Слизьконіс.

Другий блок методології дозволяє оцінити, наскільки добросовісно розпорядники інформації дають відповіді на запити. Тут можна виділити цілий спектр порушень.

«Минулого року, восени, ми зробили зріз 25 органів влади – це були міські ради обласних центрів. Результати зрізу дуже допомогли виявити  існуючі проблеми. Основна проблема – це нерозуміння, як виконувати закон. Третій блок методології – наповнення офіційних сайтів. Однак, цей блок не є універсальним для всіх. Наприклад, якщо для міських рад можна чітко визначити параметри, то кожне міністерство відрізняється одне від одного: структура різна, типи інформації – також різні. Наприклад МОЗ і Міноборони не можна оцінювати за одними і тими ж критеріями. Відповідно, цей блок дуже індивідуальний і для того, щоб оцінити, що має бути на сайтах розпорядників інформації, ми проводили додаткову роботу, збираючи документи, аналізуючи і, таким чином, вирішуємо і складаємо певні блоки для кожного окремого розпорядника інформації», – розповідає вона.

Четвертий блок, за словами Слизьконіс, найцікавіший і стосується того, наскільки розпорядники забезпечують доступ в приміщення.

«Не пускати – це порушення закону і це чітко прописано в законодавстві. Відповідно, застосувавши методологію, ми можемо комплексно оцінити загальний стан виконання закону. Тут потрібно ще розглядати людський фактор. Цей блок не є менш важливим, чим оприлюднення інформації на сайті. Всі ці блоки оцінюються однаково. Ми, умовно, беремо 100%, ділимо на 4, виходить 25% на кожен із блоків. Якщо розпорядник ідеально виконує відповіді на запити, він і отримує свої 25% саме в пункті відповідей на запити, якщо він більш-менш непогано наповнюю сайт – отримує 15% і так далі по всім 4 блокам. Високий рівень – це від 81% до 100%. Серед міських рад обласних центрів – це ті органи, з якими щороку багато працюють громадські організації, часто проводять їм семінари, активні місцеві активісти, тому у 2018 році вони мали найвищі відсотки. Серед обласних державних адміністрацій ситуація ще трохи краща. З центральною владою немає комплексної аналітики, але так званий «точковий» зріз показує набагато гірші показники, ніж у міськрадах, тому що є дуже багато прогалин. Методологія абсолютно не ґрунтується на кращих практиках, але ми можемо рекомендувати їх запроваджувати. Однак, методологія все ж ґрунтується все ж виключно на законах і постановах Кабміну. Важливий момент, щоб на сайті було зазначено, що сайт є офіційним. Окрім того, одним із найважливіших питань – є відповідальність розпорядників інформації та обізнаність у всіх нюансах законодавствах», – резюмує експертка Центру «Ейдос».

Гюнель Бабакішієва: «Розпорядники інформації мають обов’язково створити систему обліку публічної інформації»

Юристка Центру “Ейдос” Гюнель Бабакішієва наголошує, що постановою Кабінету міністрів України передбачено, що розпорядники інформації центральних органів влади мають розробити в себе порядок складення та подання запитів на доступ до публічної інформації.

«З 2017 року, в тому числі, центральні органи виконавчої влади запровадили ще й практику опрацювання. Це стосується і Нацполіції, і Державної агенції з електронного врядування. Це практика допомагає новим людям, які приходять на посади користуватися вже напрацьованими практиками. Відповідно, у розпорядників за 8 років уже є напрацьовані інструкції та механізми, як опрацьовувати запити. Важливо прописати це у документі. Буквально пару років тому, коли було запропоновано такий механізм, після 2017 року вже кілька таких порядків заюстовано. Тому жодних проблем з юстуванням не має бути. Ми пропонуємо включити в розділ «Опрацювання» чіткі інструкції щодо прийому запитів і перенаправлення їх відповідним структурним підрозділам, щодо часу опрацювання всіма структурними підрозділами та механізм візування цих документів», – розповідає вона.

В деяких центральних органах виконавчої влади, за її словами, один запит має зібрати 5-6 «віз».

«Це важко фізично встигнути зробити за 5 робочих днів, тому важливо мінімізувати ось це бюрократичне коло. Друге питання стосується більшості міністерств, де в більшості прописано, що відповідь на запит виходить за підписом або профільного заступника міністра, або за підписом міністра. Ми всі розумію, що на це може знадобитися дуже багато часу. Тому, наприклад, в цьому порядку опрацювання необхідно перелічити виняткові питання, які потребують саме підпису міністра, а всі інші, поточні запити на інформацію, щоб підписував начальник відділу, який уповноважений забезпечувати доступ до публічної інформації. У половини міністерств цей механізм уже працює. Начальнику відділу потрібно просто правильно прописати процедуру, хто за що відповідає. Однозначно, необхідно зазначати прізвище і телефон виконавця. І в разі оскарження відповіді на запит – має бути прописано у внутрішніх порядках, хто несе за це відповідальність: начальник відділу, який підписав чи все ж таки виконавець, який готував відповідь. Це все можна прописати у свої документах. Більшість обласних державних адміністрацій вже мають готові порядки опрацювання. Окрім того, важливо в цих порядках прописати порядок прийняття запитів, розбити по формах реєстрації запитів», – каже юристка.

Вона також наголошує на ще одному проблемному моменті – реєстрації усного запиту, який, за її словами, майже неможливий.

«Цей механізм недоопрацьований, немає практики реєстрації і дуже часто, коли ми в телефонному режимі хочемо отримати інформацію від розпорядника, десь 50% кажуть, що вони не приймають усні запити. Щоб змінити цю ситуацію, необхідно чітко зафіксувати цю процедуру, аби кожен працівник відділу розумів, що усі запити мають прийматися, фіксуватися всі питання у телефонному режимі. Різниці, яка форма запиту, немає, вони всі однаково важливі. В контексті центральних органів найбільша проблема – це те, що у багатьох саме режимні об’єкти, в які дуже важко потрапити. Тому, деякі міністерства або ОДА виходять з цієї ситуації наступним чином: є вестибюль, в який можна вільно потрапити, тому саме тут можна облаштувати місце для запитувачів інформації. Це має бути окрема кімната і технічне обладнання», – радить юристка центру «Ейдос».

Також одне з найболючіших питань, за її словами, це – система обліку публічної інформації. Десь 60% розпорядників, хоч і не в ідеальному вигляді роблять цю систему обліку, але, в цілому, дуже стараються. Особливо покращилася ситуація в останні 2 роки.

«Більшість міністерств та інших структур перейшли на електронний документообіг. Часто цей облік автоматично витягують із внутрішнього документообігу, але є вимога закону, яка говорить про те, що має бути система обліку всієї інформації, якою володіє орган і, відповідно, всієї інформації, яка не була передана в архів. Тобто, вся інформація, яка є у розпорядника, має бути в цій системі обліку. Ця інформація не обов’язково має висіти на сайті, це має бути реєстр обліку. Тобто, там має бути найменування документу, дата створення, де він фізично знаходиться, тощо. Більшість розпорядників, у яких я запитую, чому у них не створена система обліку публічної інформації, відповідають, що у них немає коштів, людей, часу. Але ця система прописана в законі і навряд чи її приберуть. Тому, потреба у створенні цієї системи, безумовно, є. Головне переписати всю цю інформацію, яка є станом на сьогодні і це займає не мало часу. І це потрібно доносити до керівництва», – додає Бабакішієва.

Окрім того, наразі важливо внести зміни в існуючий закон «Про доступ до публічної інформації», чим ми будемо займатися надалі, підсумовує юристка.

Олександр Павліченко: «В Україні наразі гостро стоїть питання про створення Інституту інформаційного комісара»

Інституційні механізми у цілому світі, які, фактично, реалізовані у вигляді або інформаційного комісара, або незалежні інститути, якими є уповноважені з прав людини, існують у всіх цивілізованих країнах, зазначає Олександр Павліченко, виконавчий директор Української Гельсінської спілки з прав людини.

«Відповідно, вони здійснюють захист майже завжди або через медіаторство, або судовий захист. Комісари працюють, фактично, як великі політичні групи, судяться з тими, хто не надає інформацію і держава вкладає кошти в ці інститути для того, щоб вони відкривали цю інформацію. В Україні це питання стає все гострішим. Питання створення інституту інформаційного комісара – це є тим викликом, який ми маємо реалізувати. Це потребує, як мінімум, змін до Конституції. Має бути дуже професійна інституція, яка забезпечить в юридичному та судовому плані ефективний доступ до публічної інформації через ведення судових справ. Щодо проблем, які викликають ці судові справи. Перш за все, це – колізія законодавства, яке не узгоджується в певних позиціях», – розмірковує Павліченко.

Інша проблемна ситуація, за його словами, пов’язана з перенесенням статусу інформації, коли вона використовується в активному режимі і, коли вона архівується.

«Інший режим і статус використання інформації  і особа, яка зверталась до органу державної влади з вимогою надати їй цю публічну інформацію, отримує відповідь, що матеріали передані до архіву, тож, звертайтеся туди, а там вже йде спеціальний режим. Тобто, це вже переміщення в інші умови, коли інформація не закривається, але змінюється її режим. Окрема проблема, яка спостерігається під час надання інформації – це надання інформації, яка стосується вразливої інформації, наприклад, про стан здоров’я. Існує ще один момент. Розпорядник інформації отримує, передовсім, інтенсію. Тобто, у вас є інформація і є запит. І, крім цих двох складових є третя складова – є або завдання, або прохання, або наказ давати чи не давати інформацію. Ви не бачите шкоди і готові надати інформацію, але у вас написано, що по можливості, краще не надавати. Виходячи з цього, ви починаєте будувати певну стратегію. Особливо це стосується питань, пов’язаних з конфіденційною та службовою інформацією. Часто виникає плутанина, і відмовляють на підставі того, що ця інформація є службовою. Але, коли йдеться про інформацію, яка знаходиться на етапі створення документу, вона до цієї категорії не належить. Тобто, дуже важливо, досконало розбиратися в усіх законодавчих нюансах», – каже Павліченко.

Тетяна Олексіюк: «Необхідно перейти від паперового до електронного документообігу»

За словами експертки ПРООН з питань доступу Тетяни Олексіюк, наразі розпорядник, отримавши запит і приймаючи рішення: надати інформацію або обмежити доступ до інформації, має застосовувати трискладовий тест.

«І ми, як мінімум, просимо розпорядників провести, хоча би в межах своїх знань цю оцінку. Розпорядники зараз зацікавлені, щоб виконувати вимоги закону належним чином. Що стосується змін норм закону. Тут потрібно розглядати 2 великі комплекси проблем, кожен із яких має свої технічні рішення. Але, приймаючи технічні рішення, ми маємо думати про те, як змінити ситуацію в корені. Перший комплекс проблем – це перевантаженість розпорядників: короткий термін надання відповіді на запит. Провести повноцінний трискладовий тест протягом 5 днів з моменту отримання запиту – це достатньо складно. І не завжди є підстави у розпорядників, щоб продовжити термін до 20 днів. Проблему перевантаженості розпорядників та зловживання правом на доступ до публічної інформації можна вирішити. Доступ до інформації – це адміністративна послуга, вона простіша, дешевша. Відповідь на звернення – це 30 днів, це дорожча індивідуальна робота. І якщо розглядати право на доступ з позиції адміністративної послуги, то це послуга, яка має певну ціну. Розпорядник витрачає свій робочий час. Тому якісь обмеження з точки зору здорового глузду – мають бути. Знову ж таки, ми пам’ятаємо, що у нас є закон, який ми повинні виконувати – безоплатно і протягом 5 днів надати інформацію. Ситуацію потрібно змінити, щоб відійти від архаїчного способу – вам прислали папірець, ви сіли і дали на нього відповідь. Більшість країн знайшли цей вихід у максимальному оприлюдненні, максимальному викладенні на відкритих ресурсах у вигляді відкритих даних на сайтах розпорядників. Це не спрацює за 1 день», – розмірковує експертка.

Але для того, щоб ініціативу по формуванню блоку інформації, який є загальнодоступним, запустити в дію, в першу чергу потрібне добросовісне ставлення розпорядників, щоб вони публікували все, що зобов’язані.

«Тоді уже і активісти зможуть це підтримати. Тобто, ми дійсно маємо відійти від паперового варіанту і перейти на електронний документообіг. Тоді зміни до закону будуть підтримані в частині того, аби відсилати до достовірного державного джерела було правильним», – додала Олексіюк.

Текст і фото – Тетяна Кавуненко

 

Навчальний захід для державних службовців: “Забезпечення належного рівня доступу до публічної інформації центральними органами виконавчої влади” було проведено в рамках проекту «Підтримка організацій-лідерів у протидії корупції в Україні «Взаємодія!» завдяки підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID).

 

Показати кнопки
Сховати кнопки